协商民主应当成为政府决策的制度化程序

作者: | 编辑:统战部 | 2016-03-31

目前,在协商民主和政府决策的关系问题上,存在多种多样的观点。其中最具代表性的观点有三:(1)中国人民政协的政治协商是协商民主的主要渠道和基本形式。(2) 协商民主在政府决策中主要适用于立法机关、法院和基层政府的决策。(3)协商民主是政府及其职能部门在特定领域、特定情况下的一种工作方法。

显然,上述三种观点包含一个共同的认识:协商民主在政府决策中的地位是局部的、次要的和辅助性的。

协商民主在政府决策中的地位问题,是政府协商民主建设的一个前提性理论问题。它不仅关系到如何理解政府协商民主建设的意义等原则问题,而且也关系到如何理解政府协商的内容和对象等具体问题。因此,很有必要予以辨明。

关于协商民主在政府决策中的地位问题,我们倾向于这样一种观点:协商民主应当成为政府决策的制度化程序。该观点的要义有二:第一,协商民主应当全面纳入政府决策的程序。协商民主不是仅仅适用于政府的一部分部门或政府的一部分决策过程,而是除特殊情况外,政府的所有部门和所有决策过程都应当积极而有创造性地把协商民主作为自己的决策程序。第二,协商民主成为政府决策的程序并非弹性的、倡导式的,而应是刚性的制度性规定。那种“想协商就协商,不想协商就不协商”或者“有时间就协商,没有时间就不协商”的做法,是不允许的。应当通过政府文件,甚或采取立法程序把协商民主作为政府决策程序的地位确定下来。上级政府审查下级政府的决策,需要把决策的“协商民主指数”纳入重点审查内容。如某市申请建一座机场,上级机关在审批时,要着重审查其在市场前景、技术设计、征地措施和资金来源等方面与有关专家和相关利益方的协商情况。缺乏协商或协商不充分的,一律不予批准。

为什么协商民主应当成为政府决策的制度化程序?说到底是因为,我国“政治体制改革的一个极为重要的方面,就是要充分发挥社会主义民主,真正实行决策的民主化和科学化”( 万里:《决策的民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》,《中国软科学》 1986年02期),而协商民主恰好能够有力地促进政府决策的民主化和科学化。

首先从促进政府决策科学化的角度看

从根本上说,任何决策都既是一个认识过程,也是一个利益权衡的过程,只不过针对不同对象或在不同情况下的决策,侧重点有所不同罢了。就认识过程而言,“情况明”,才能方法对。就是说,“情况明”是正确决策的重要前提之一。怎样“情况明”?领导干部听取汇报,或者下基层调查研究等,都是重要途径。不过,和具有广泛代表性的第一线的干部群众或工作对象面对面地恳谈、对话,不正是了解情况的最佳方式吗?就利益权衡过程而言,只有洞察各方面的利益之所在,然后,把这些局部利益置于国家利益、民族利益和一个地区的全局利益之中反复权衡,才能决定取舍,做出正确的决策。民主协商的目的就是倾听各方呼声,促进彼此充分交换意见,最终依靠集体理性,在多种利益的博弈中,做出明智的抉择。

其次从促进政府决策民主化的角度看

“人民当家作主”是社会主义民主政治的本质要求。因此,在社会主义国家,“民主化”是政府决策的核心目标。长期以来,中国共产党一直提倡和奉行的“从群众中来,到群众中去”的群众路线,“集中起来,坚持下去”的领导方法,以及抓典型、搞实验、解剖麻雀的工作方法等,在一定程度上,都是行之有效的决策民主化的方法,今天我们仍然需要继承和发扬。但是,必须看到,协商民主拒斥独断专行,主张在决策之前和决策过程中实行广泛协商,原则上受到决策影响的所有公民都有参与协商的权力;而且,协商过程中遵循地位平等、信息对称、互相尊重、理性至上等原则,这种决策的民主化性质是再明显不过的了。可以肯定地说,较之传统做法,协商民主理论更加深化和精致化了。因而,它更加适用于现代社会的利益多元化、信仰多极化等复杂情况,对于提高政府决策民主化的水平,作用更加巨大。

当然,就协商民主对政府决策的作用来说,最主要的是上述两个方面,但远不止这两方面。例如,协商民主通过构建社会多元力量合法参政的平台,通过各种力量充分表达意愿和交换意见的对话,把社会各界的思想和行动统一到中国共产党的路线、方针和政策上来,因而具有从根本上加强党的领导、增强政府决策的影响力和凝聚力的作用。再如,协商民主看似在协商上花费了一些时间和精力,提高了行政成本,其实,协商民主的过程,往往既是民众提高觉悟、统一认识,化解社会矛盾的过程,也是集中民智,动员和发动民众,群策群力解决难题的过程。因此,协商民主铲除了影响事情成功的隐患,加速了工作的进程,从而堪称提高政府决策效率的有效途径。

需要指出,协商民主是有局限性的。例如,它有偏好精英的自发倾向,即偏好那些文化程度高、素质高、协商能力强的人。此外,协商民主应具有的平等、公正、理性化等特征,带有一定的理想化色彩;不论是在中国,还是在西方发达国家,都还没有完全变成现实。因此,要真正达到我们所强调的“协商民主应当成为政府决策的制度化程序”的目标,让协商民主发挥其所预期的功能,还有很多工作要做,还需要全社会付出巨大的努力。

*作者简介:马来平,山东省政府参事,民建山东大学委员会主委,山东大学儒学高等研究院教授、博士生导师

 

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